2,5 jaar Passend Onderwijs: startproblemen of systeemfouten?

Het leek wel ‘de week van passend onderwijs’. Maandag vijf december kwam de Onderwijsraad met een advies over passend onderwijs. Dinsdag kwam de 10e voortgangsrapportage van het Ministerie van Onderwijs, gecombineerd met aan set onderzoeken, naar buiten. Onderdeel van deze rapportage was ook het nieuws dat in veel samenwerkingsverbanden er geld voor passend onderwijs op de plank bleef liggen. Woensdagavond berichtte Zembla over het probleem van leerlingen die zonder onderwijs thuis zitten, ondanks de invoering van passend onderwijs.

De start voorbij

Passend onderwijs is op 1 augustus 2014, na een lange voorbereidingsperiode, ingevoerd. Dat betekent dat er nu bijna tweeëneenhalf jaar ervaring is opgedaan met de nieuwe manier van het organiseren van ondersteuning voor leerlingen die dat nodig hebben. In de eerste voortgangsrapportages werd veel aandacht besteed aan het nieuwe samenwerken, het op orde krijgen van de werkwijzen en het organiseren van betrokkenheid van leerkrachten en ouders. Dat de resultaten van passend onderwijs nog achterbleven in de eerste periode was niet vreemd, zo was de strekking. Uit de rapporten en berichten van deze week sprak echter een zekere mate van ongeduld. De vraag is: Horen de problemen met passend onderwijs nog bij de startperiode, of zitten er systeemfouten in?

Aanbod van ondersteuning past niet bij de vraag

Een belangrijke in het Advies Passend Onderwijs van 5 december 2016 van de Onderwijsraad richt zich op het onvoldoende matchen van het aanbod van de ondersteuning met de vraag van leerlingen. In het aanbod voor leerlingen zijn niet alleen grote verschillen tussen scholen en regio’s, maar ook is er onvoldoende variatie in het aanbod. De Onderwijsraad adviseert om te zorgen dat er ook nieuw aanbod ontstaat, omdat nu bepaalde groepen nog geen passend onderwijs krijgen. Zoals leerlingen met een autismespectrumstoornis die op cognitief niveau havo of vwo aankunnen. Of leerlingen die aangemerkt worden als ‘zmolk-er’, een samenvoeging van de afkortingen zmlk (cluster3) en zmok (cluster4): leerlingen met ernstige psychiatrische of gedragsproblemen én een verstandelijke beperking. Om de kwaliteit te verhogen, stelt de Onderwijsraad dat werken aan een gezamenlijke visie en investeren in leerkrachten en essentieel zijn.

Regionale verschillen

De Onderwijsraad geeft ook aan dat het risico bestaat dat de verschillen tussen de regio’s te groot zijn, waardoor rechtsongelijkheid kan ontstaan. Er is onvoldoende duidelijkheid over de ondersteuning waar een leerling recht op heeft. Zo krijgt de ene regio er door de verevening geld bij, terwijl de andere regio sterk moet bezuinigen. Ook het wegvallen van uniforme criteria voor de toekenning van ondersteuning draagt bij aan die verschillen. Wat dit extra lastig maakt is dat er te weinig duidelijkheid is over de invulling van de zorgplicht en de beperkte openbaarheid van de schoolondersteuningsprofielen. Ook in Amsterdam zijn de ondersteuningsprofielen van scholen vaak niet te vinden voor ouders, zo concludeerde OCO vorig jaar.

Passend onderwijs en andere wetgeving

De Onderwijsraad vraagt zich ook af hoe passend onderwijs zich verhoudt tot de Wet Gelijke Behandeling, en tot het recent geratificeerde VN verdrag voor mensen met een beperking (en tot de al eerder ondertekende Salamanca-verklaring). De raad geeft aan dat daarin de ambities en verplichtingen voor scholen verder lijken te gaan dan in de wetgeving voor passend onderwijs. Zo benoemt het VN Verdrag het recht op inclusief onderwijs. OCO schreef hier eerder over het verschil tussen passend onderwijs en inclusief onderwijs.

Tiende voortgangsrapportage passend onderwijs

Staatssecretaris Dekker heeft de tiende voortgangsrapportage passend onderwijs naar de kamer gestuurd. Hierin wordt gekeken naar de recente onderzoeken en de maatregelen die het ministerie neemt om knelpunten op te lossen. Een breed aantal onderwerpen komt in de brief voorbij, zoals de toename van de vrijstellingen vanwege psychische of lichamelijke klachten van de leerplicht in de afgelopen vijf jaar van 3.317 naar 5.537 gevallen, de noodzakelijke versterking van de samenhang tussen passend onderwijs en jeugdhulp en het verminderen van de bureaucratie. Bij twee onderwerpen viel de rol van de onderwijsinspectie op als het gaat om de kwetsbare positie van ouders en leerlingen:

  • De inspectie intervenieert in individuele gevallen als de inspectie een signaal ontvangt dat een school de zorgplicht ontwijkt en kan dan eventueel een bekostigingssanctie opleggen. 
  • De inspectie heeft alle samenwerkingsverbanden gevraagd of zij afspraken over ‘doorzettingsmacht’ hebben gemaakt, dat blijkt inmiddels bij de helft van de samenwerkingsverbanden het geval. De staatssecretaris bereidt wetgeving voor die voorschrijft dat samenwerkingsverband en gemeente afspreken wie de knoop doorhakt bij plaatsingsproblematiek van thuiszitters. 

Het onderwerp uit de tiende voortgangsrapportage dat in de berichtgeving in de media eruit sprong was de constatering dat gemiddeld 10% van de middelen voor passend onderwijs (nog) niet zijn uitgegeven door de samenwerkingsverbanden. Voor de samenwerkingsverbanden in Amsterdam lopen de cijfers sterk uiteen: Uit de financiële bijlage bij de voortgangsrapportage blijkt dat het samenwerkingsverband primair onderwijs slechts 4,35% van het geld nog niet heeft uitgegeven, terwijl het samenwerkingsverband voor voortgezet onderwijs ruim 32,6% van het budget op de plank heeft laten liggen wat neerkomt op ruim vijfeneenhalf miljoen euro.

Kamerdebat voortgang passend onderwijs

Op 15 december 2016 buigt de Tweede Kamer zich over de voortgang passend onderwijs. De voortgangsrapportage en de onderzoeken staan dan op de agenda. Ook hierbij zal de vraag aan de orde komen: Kampt passend onderwijs nog steeds met opstartproblemen, of zitten er fouten in de inrichting die moeten worden aangepakt?

Meer informatie

De tiende voortgangsrapportage met alle onderliggende onderzoeksrapporten vindt u op de website passendonderwijs.nl.
Bij Ouders & Onderwijs vindt u een overzicht van conclusies van diverse onderzoeken en rapportages.
De uitzending van Zembla over thuiszitters is hier terug te kijken.
De agenda en documenten van de vergadering in de Tweede Kamer vindt u hier.