Verantwoording over onderwijskwaliteit als investering in dialoog

Onderwijsinspectie stimuleert eigen aspecten van kwaliteit

Sinds 2017 kunnen scholen de waardering ’goed’ verdienen als ze hun ’eigen’ doelen realiseren. Dit is onderdeel van de stimulerende rol voor onderwijskwaliteit van de Inspectie van het onderwijs. Voorwaarde is wel dat de inspectie in de controlerende rol ten aanzien van de basiskwaliteit heeft geconstateerd dat de scholen voldoen aan de deugdelijkheidseisen en minimale leerresultaten (Onderzoekskader VO, Inspectie van het onderwijs). Daarnaast hebben alle scholen in het voortgezet onderwijs afgesproken om belanghebbenden te betrekken bij het opstellen en evalueren van de ambities en doelen (Code Goed bestuur, VO-Raad). De gedachte hierachter is dat onderwijskwaliteit gebaat is bij ruimte voor scholen om hun visie vorm te geven en dit te doen in de ‘horizontale dialoog’ met de betrokkenen.

Oude ambities, nieuw gesprek

Deze ambities zijn niet nieuw, onderwijskwaliteit vormgeven in overleg met ’stakeholders’ is een terugkerend thema in het onderwijs. De instrumenten zijn ook niet nieuw, dat zijn de publieke verantwoordingsdocumenten zoals schoolgids, schoolplan en jaarverslag. Wel nieuw is de verwachting dat dankzij de stimulerende rol van de inspectie deze instrumenten goed benut worden en dat betrokkenen nu echt in gesprek gaan.

Onderzoek naar verantwoording en dialoog met Amsterdamse steekproef

Doen ze dat nu al, rapporteren scholen en besturen over de eigen invulling van onderwijskwaliteit? Wat zijn die eigen kwaliteitsambities, zijn die onderscheidend? En vervolgens, vertellen ze ook of en hoe ze deze doelen behalen en hoe de ’stakeholders’ daarbij betrokken zijn? In opdracht van OCO heeft het onafhankelijke onderzoeks- en adviesbureau Oberon onderzocht hoe Amsterdamse besturen en scholen zich verantwoorden over hun eigen ambities voor onderwijskwaliteit in hun publieke informatie. In totaal zijn hiervoor 67 plannen, jaarverslagen, schoolgidsen en websites van een steekproef van 5 Amsterdamse schoolbesturen en 19 scholen uit het voortgezet onderwijs verzameld en geanalyseerd. Hieronder staan de belangrijkste bevindingen, zie voor het integrale rapport de download Verantwoording als dialoog.

Alle scholen en besturen rapporteren over visie

Bijna alle besturen en scholen in dit onderzoek starten hun meerjarenplannen, schoolgidsen en jaarverslagen met een visie op onderwijs, waarin ze vertellen wat zij belangrijk vinden en welke uitgangspunten centraal staan bij hun onderwijs.

Doelen weinig onderscheidend

De scholen en besturen rapporteren ook allemaal in één of meerdere openbare documenten over hun onderwijskundige doelstellingen. Meestal noemen scholen meerdere doelen. Scholen nemen nog weinig ruimte om eigen onderscheidende opvattingen over kwaliteit te formuleren. De meest voorkomende doelstelling van scholen is eigenaarschap bij leerlingen, van besturen is het professionalisering. De zeven vaakst getelde doelen zijn:

1. Eigenaarschap van onderwijs bij leerling
2. Maatwerk en differentiatie
3. Onderwijsprestaties
4. Burgerschap
5. Professionalisering medewerkers
6. Innovatie en ICT
7. Uitdaging en talentontwikkeling

Onderlinge relatie doelen onduidelijk

Binnen schoolbesturen zijn de scholen vaak consistent in het uitwerken van de door het bestuur gestelde visie naar doelen en concrete activiteiten. Of er een hiërarchie is tussen de doelstellingen blijft vaak onduidelijk. De VO-Raad en Onderwijsraad hanteren een driedelige opdracht voor het onderwijs: kwalificatie, socialisatie, persoonsvorming. Deze maatschappelijke opdrachten komen afzonderlijk regelmatig terug in de onderzochte documenten, maar zelden wordt uit de doeken gedaan hoe deze drie ’doeldomeinen’ zich tot elkaar verhouden binnen de specifieke aanpak van het bestuur of de school.

Doelen en middelen niet helder onderscheiden

De gevonden doelstellingen zijn enerzijds gesteld op het niveau van de beoogde opbrengsten van het onderwijs. Anderzijds zijn veel doelstellingen gericht op (het veranderen van) hoe het onderwijs is vormgegeven of georganiseerd. Een toelichting op beoogde doel-middel relaties ontbreekt echter in een groot deel van de documenten van scholen en besturen. In de praktijk worden doelen’ en ‘middelen ook geregeld door elkaar heen gebruikt. De aangetroffen doelstellingen kunnen ten behoeve van de discussie geordend worden in:

• Beoogd maatschappelijk effect (outcome)
• Beoogde opbrengsten van het onderwijs (output)
• Hoe men het onderwijsproces wil vormgeven (throughput)
• Welke randvoorwaarden of middelen daarvoor nodig zijn (input)

Beleidsrijk begroten nog niet zichtbaar

Landelijk worden besturen gestimuleerd hun onderwijskundig beleid en financiële keuzes op elkaar af te stemmen en deze in samenhang met elkaar te presenteren en te bespreken met – tenminste – de medezeggenschap. Dergelijk ‘beleidsrijk begroten’ is nog niet zichtbaar in de openbare documenten van besturen en scholen.

Mismatch tussen brede kwaliteitsopvattingen en smalle verantwoording

De ’eigen’ doelstellingen die scholen en besturen noemen, zijn vaak algemeen geformuleerd en niet of nauwelijks meetbaar. Als een school wel meetbare doelen stelt, verwijst men vaak naar de criteria die de inspectie hanteert bij het beoordelen van de onderwijskwaliteit (opbrengsten). Hier lijkt sprake van een mismatch tussen brede eigen opvattingen van kwaliteit en verantwoording over ‘smalle’ opbrengsten.

Positieve voorbeelden van operationaliseren abstracte doelen

Sommige scholen weten abstracte doelen (zoals ‘maatwerk’ of ‘differentiatie’) te operationaliseren tot meetbare of merkbare doelstellingen. Daarmee maken ze een concreet gesprek met interne en externe belanghebbenden mogelijk. En zo vergroten ze de bijdrage die verantwoording en horizontale dialoog kan leveren aan kwaliteitsverbetering en een lerende organisatie.

Beschikbare data bieden kansen voor betere verantwoording

Ook waar doelstellingen wel direct meetbaar te maken zijn en waar scholen zelf over data beschikken, gebruiken ze deze nog maar zelden in hun verantwoording. Het gebruik van openbare data is een potentieel krachtige manier om het gesprek over doelen en doelbereik concreet te maken.

Verantwoording op schoolniveau ontbreekt

Meer algemeen is op schoolniveau weinig informatie voor belanghebbenden beschikbaar over de mate waarin scholen hun ’eigen’ doelen realiseren. Voor scholen gelden vooral wettelijke plichten tot het publiceren van plannen. De minimale wettelijke eis op schoolniveau over publicatie van resultaten in verantwoordingsinformatie is om in de schoolgids informatie op te nemen omtrent het aandeel leerlingen dat doorstroomt naar een hoger leerjaar of ander soort onderwijs, het aandeel leerlingen dat slaagt voor het eindexamen en het aandeel leerlingen dat uitvalt zonder diploma. Deze informatieplicht wordt in de praktijk bovendien gebrekkig nageleefd.

Horizontale dialoog nog onvoldoende zichtbaar

De branchecode goed bestuur van de VO-raad (2019) stelt: “Het bestuur maakt zichtbaar (…) welke ambities en doelen zij heeft geformuleerd, bijvoorbeeld in het strategisch beleidsplan, en welke leer- en organisatieopbrengsten zijn behaald; op welke wijze de betrokkenheid van belanghebbenden hierbij is vormgegeven en op welk(e) moment(en) hun inbreng in de beleidscyclus heeft plaatsgevonden.” Dit ideaalbeeld heeft nog niet zijn weg gevonden naar de onderzochte praktijk. Een (krappe) meerderheid van de besturen en scholen benoemt wel met wie wordt gesproken over onderwijskwaliteit: meestal zijn dat medewerkers, medezeggenschapsraad, ouderraad en leerlingenraad. De inhoudelijke onderwerpen van gesprek komen doorgaans niet expliciet aan bod.

Verantwoording nog teveel een verplicht nummer

Ook in rest van Nederland en in andere (onderwijs)sectoren is er vaak een mismatch tussen de bredere kwaliteitsdefinities die instellingen hanteren en smalle verantwoording. Zo concludeerde de Onderwijsraad in 2016 dat door de inrichting van het stelsel onderwijskwaliteit in brede zin onvoldoende “gekend, erkend en geborgd” wordt. Een recent onderzoek in opdracht van de VO-raad constateerde: “In de praktijk is verantwoording nog vaak een sluitpost, een verplicht nummer en iets dat niet of slechts losjes verbonden is met leren en verbeteren.” Onderzoek in het primair onderwijs laat een vergelijkbaar beeld zien.

Aanbevelingen aan besturen, medezeggenschap en OCO

Betere verantwoording – niet meer verantwoording – is gewenst als basis voor een geïnformeerde dialoog met belanghebbenden over onderwijskwaliteit. Dit is mogelijk als besturen, medezeggenschap en OCO aan de slag gaan met de volgende aanbevelingen:

• Schoolbesturen: maak gesprek over doelen en middelen concreter, zet beschikbare data gerichter in, verantwoord (ook) op schoolniveau.
• Medezeggenschapsraden: praat vooraf mee over kwaliteitsopvattingen en achteraf over het bereiken van eigen doelen, vraag gericht naar beleidsrijk begroten, gebruik beschikbare data in gesprek met bestuur.
• OCO: stimuleer in gesprek met schoolbesturen verantwoording, ondersteun de medezeggenschap, publiceer onderscheidende gegevens over ’eigen kwaliteitsopvattingen’ van scholen.