Evaluatie passend onderwijs: op weg naar inclusie, of blijft alles bij het oude?

Geplaatst door Floor Kaspers op 12 augustus 2020
Na zes jaar passend onderwijs wordt in het najaar van 2020 een landelijke evaluatie uitgevoerd. Een landelijk onderzoeksprogramma door het NRO moet het antwoord schuldig blijven of de geboden ondersteuning voldoende op maat was. Het NRO adviseert dat de overheid zorgt voor visie en monitoring. De Onderwijsraad bepleit inclusie en afbakening van doelgroepen. Belangenbehartigers voor ouders rapporteren ontevredenheid over de uitvoering van passend onderwijs onder ouders. Het Ministerie van OCW komt in het najaar van 2020 met een eigen evaluatie en een reactie op de uitgebrachte onderzoeken en rapporten. Er worden wel aanscherpingen verwacht, maar een grote stelselwijziging lijkt onwaarschijnlijk.

NRO Evaluatie passend onderwijs

Het onderzoeksprogramma van het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) is in 2015 gestart met een meerjarig programma dat werd uitgevoerd door verschillende onderzoekers en onderzoeksbureaus.

In totaal zijn er gedurende de loop van het onderzoek 72 rapporten uitgebracht, met een grote diversiteit. Het ene onderzoek was kwalitatief en beschouwend van aard, het andere onderzoek gaf een juridische of cijfermatige analyse. Een paar titels: ‘De zorgplicht in passend onderwijs en de juridische handhaving daarvan’, ‘De stem van de leerling over extra ondersteuning’ en ‘Doorstroom naar het mbo van jongeren uit pro, vmbo-b en vso’.

Een overzicht van alle rapporten is hier te vinden.
In mei 2020 werd het eindrapport uitgebracht op een online congres. Ook is er een samenvatting verschenen.

Is de ondersteuning op maat?

De conclusies uit vijf jaar onderzoek en 72 rapporten zijn niet makkelijk samen te vatten. In het eindrapport komen de onderzoekers met genuanceerde en soms gedetailleerde en specifieke (deel)conclusies. Een in het oog springende conclusie is dat niet vast te stellen is of er nu met de invoering van passend onderwijs voor leerlingen werkelijk meer ondersteuning op maat beschikbaar is gekomen. Uit de samenvatting:

“Scholen ervaren minder strakke kaders en geven aan daardoor meer leerlingen te kunnen ondersteunen dan vroeger. Of dat ook betekent dat de geboden hulp meer op maat is, valt niet goed vast te stellen. Dit komt doordat de doelgroep van passend onderwijs niet is omschreven en betrouwbare registraties van leerlingen en studenten met extra onder- steuning ontbreken. Daar komt bij dat er geen criteria zijn voor wanneer hulp op maat is. Zo wordt in het voortgezet onderwijs vaak gekozen voor hulpvoorzieningen buiten de reguliere klassen. Over de vraag of dat voldoende ‘op maat’ is, kunnen de meningen verschillen.”

Advies NRO: visie en monitoring overheid nodig bij passend onderwijs

De NRO concludeert in het eindrapport dat de wet passend onderwijs weinig richting geeft over hoe de ondersteuning geregeld moet worden, hoe een samenwerkingsverband dient te functioneren en voor wie passend onderwijs eigenlijk bedoeld is. En deels is dat positief, want: “Of een onderwijsaanbod ‘passend’ is, wordt bepaald door het onderlinge samenspel van veel mensen en factoren. Simpele aanwijzingen over wat wel te doen en wat niet, zijn niet te formuleren.”

Tegelijkertijd adviseren de onderzoekers de overheid wel om meer duidelijkheid te geven. Praktisch bijvoorbeeld over de doelgroep, maar ook door het formuleren van een duidelijkere visie op de te behalen lange termijn doelen voor passend onderwijs. Het beter faciliteren van de juiste randvoorwaarden, zoals toerusting van leerkrachten en schoolleiders behoort ook tot het advies. Een laatste advies van de NRO:

“Een andere belangrijke voorwaarde is adequate informatie verzamelen over passend onderwijs – monitoring dus. In dit licht is het zorgelijk dat maatregelen ontbreken om te kunnen achterhalen welke leerlingen extra ondersteuning krijgen.”

Onderwijsraad zet inclusie op de agenda

De Onderwijsraad bracht in juni een rapport uit als bijdrage aan de evaluatie van passend onderwijs. De insteek van het rapport met als titel ‘Steeds inclusiever’ is om door middel van concrete adviezen bij te dragen aan een duidelijk toekomstbeeld: inclusiever onderwijs. Het kan gezien worden als een antwoord op de vraag waarvan ook NRO adviseerde om daar vanuit de overheid antwoord op te geven: Waar dient passend onderwijs op lange termijn toe te leiden?

Inclusief onderwijs stond bij de invoering van passend onderwijs niet of nauwelijks op de landelijke politieke agenda. Twee jaar na de invoering in 2014 werd echter het VN-verdrag voor de rechten van mensen met een handicap in Nederland geratificeerd. Onderdeel van dit verdrag is een duidelijke opdracht aan de overheid om inclusief onderwijs te bevorderen. Sindsdien, mede door de inzet van verschillende belangenorganisaties, is inclusie steeds scherper op het netvlies van landelijke beleidsmakers en politici gekomen. Interessant aan het rapport van de Onderwijsraad is dat het niet alleen kijkt naar de lange termijn, maar ook concrete beleidsaanbevelingen doet om het onderwijs nu al inclusiever te organiseren.

Eén van de hoofdadviezen is te zorgen dat álle scholen klaarstaan voor leerlingen met een beperking. De raad richt dit advies aan de overheid, schoolbestuurders en schoolleiders.

Net als de schrijvers van het NRO rapport, pleit de Onderwijsraad voor een duidelijkere afbakening van de doelgroep van passend onderwijs tot leerlingen met een beperking.

“Afbakening van de doelgroep van leerlingen met een beperking stelt scholen in staat gericht beleid te voeren om beter voor hen klaar te staan. Afbakening maakt het ook mogelijk algemene normen voor het voorzieningenniveau te ontwikkelen, beleidsevaluaties uit te voeren en systematisch beleidsverbeteringen aan te brengen.”

De Onderwijsraad pleit verder voor een verbreding van de zorgplicht in het basis- en voortgezet onderwijs en een invoering van de zorgplicht in het mbo. Ook ziet de Onderwijsraad een verbreed takenpakket voor de samenwerkingsverbanden. Verder pleit de Onderwijsraad onder andere voor een landelijke norm voor lichte ondersteuning, meer diversiteit in het aanbod zodat echt maatwerk geboden kan worden, en het toewerken naar een integratie van budgetten voor onderwijs en zorg.

Ouders & Onderwijs over de ervaringen van ouders

Belangenorganisatie Ouders & Onderwijs heeft in de eerste helft van 2020 onderzoek gedaan onder ouders naar hun ervaringen met passend onderwijs. De resultaten hiervan zijn o.a. gepubliceerd in De Staat van de Ouder.

Een belangrijke conclusie uit de peiling die Ouders & Onderwijs onder ouders uitvoerde, is dat 60% van de ouders ontevreden is over de toepassing van passend onderwijs in de praktijk. Dit staat in groot contrast met de conclusie die de onderzoekers van NRO over de tevredenheid van ouders rapporteerde. Zij gaven aan dat slechts een kwart van de ouders ontevreden zou zijn. Opvallend bij die conclusie van het NRO is echter dat dit gebaseerd is op een peiling onder ouders over het schooljaar 2015-2016.

Samengevat heeft Ouders & Onderwijs 10 aanbevelingen voor beter passend onderwijs:

  1. Kleinere klassen
  2. Investeer in leerkrachten
  3. Meer ondersteunend personeel in de klas
  4. Zorg voor maatwerk
  5. Maak transparant waar kinderen recht op hebben
  6. Een onafhankelijk ouderpunt bij ieder samenwerkingsverband
  7. Regionale steunpunten met ervaringsdeskundige ouders
  8. Onafhankelijk toezicht van de samenwerkingsverbanden
  9. Een leerrechtbudget voor thuiszitters
  10. Geen Veilig Thuis-melding bij ontbreken passend onderwijs

In een notitie, die is aangeboden aan OCW, gaat Ouders & Onderwijs in meer detail in op de aanbevelingen.

Ministerie van OCW en Tweede Kamer aan zet

Na het zomerreces zal het Ministerie van OCW een eigen analyse van de evaluatie passend onderwijs presenteren en indien nodig voorstellen voor aanpassingen naar de Tweede Kamer sturen. Naar verwachting zal er vanuit het Ministerie geen drastische stelselwijziging worden voorgesteld.

In eerdere debatten heeft Minister Arie Slob wel aangegeven dat hij (nog) niet tevreden is met de resultaten van de invoering van passend onderwijs, maar lijkt hij geen voorstander te zijn van grote wetswijzigingen. Wel wordt er een visie op inclusiever onderwijs verwacht, en een aantal duidelijkere landelijke richtlijnen rondom o.a. basisondersteuning en de werkwijze van de samenwerkingsverbanden.

In eerdere debatten is de Tweede Kamer erg kritisch geweest over de voortgang van passend onderwijs. Waarschijnlijk zullen kamerleden scherpere landelijke richtlijnen willen, om het aantal thuiszitters terug te dringen en om de grote verschillen in ondersteuning tussen samenwerkingsverbanden aan te pakken. Echter, met het oog op twee actuele onderwijsdossiers, te weten het lerarentekort en de impact van Corona op het onderwijs, is niet direct op korte termijn een grote wetswijziging te verwachten.